Η υπεύθυνη άσκηση πολιτικής ως συνταγματική εγγύηση αποτελεσματικότερης εφαρμογής των νόμων

Επιμέλεια: Μαρία Πετσαλάκη, Επιτελικό Στέλεχος ΠΕ/Α ́, Νομοτέχνης, ΜΔΕ στη Δημόσια Διοίκηση

Το άρθρο εισηγείται τη συνταγματική κατοχύρωση μιας αρχής υπεύθυνης άσκησης πολιτικής, ως εγγύηση αποτελεσματικότερης εφαρμογής των νόμων. Εξειδικεύεται σε δύο υποχρεώσεις: την εκ των προτέρων τεκμηριωμένη νομοθέτηση από την εκάστοτε Κυβέρνηση και την εκ των υστέρων αξιολόγηση των αποτελεσμάτων από ανεξάρτητη αρχή, με ενδογενείς κοινοβουλευτικές εγγυήσεις και ενδεχόμενη αναθεώρηση των άρθρων 74 ή 101 Α Συντάγματος.

1. Από την ψήφιση του νόμου, στην εφαρμογή του

Το ζητούμενο της σύγχρονης νομοθέτησης δεν είναι η ταχύτητα και ο όγκος της νομοθετικής παραγωγής. Το διαχρονικό πρόβλημα της χώρας εντοπίζεται κυρίως στην εφαρμογή των νόμων, στη θεσμική συνέπεια και, τελικώς, στην αποτελεσματικότητα των δημόσιων πολιτικών που οι νόμοι καλούνται να υπηρετήσουν. Η εμπειρία δείχνει ότι η ψήφιση ενός νόμου δεν αρκεί για να εξασφαλιστεί και η εφαρμογή του. Ο νόμος είναι το κανονιστικό αποτύπωμα μιας δημόσιας πολιτικής·επομένως, η αποτελεσματικότητά του εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την ποιότητα της πολιτικής που τον γέννησε.

Από την ανωτέρω διαπίστωση, λοιπόν, ανακύπτει ο ευρύτερος προβληματισμός: Μήπως έχει πλέον ωριμάσει η ανάγκη κατοχύρωσης, σε επίπεδο Συντάγματος, μιας αρχής για την υπεύθυνη άσκηση πολιτικής;

Η σχετική προβληματική δεν αφορά, βέβαια, τον περιορισμό της πολιτικής πρωτοβουλίας, αφού αντικείμενό της δεν θα ήταν η αξιολόγηση της πολιτικής σκοπιμότητας των κυβερνητικών επιλογών. Ούτε στοχεύει σε υποκατάσταση της δημοκρατικής νομιμοποίησης από δικαστικούς ή τεχνοκρατικούς μηχανισμούς αρμόδιους να κρίνουν την ουσία της δημόσιας πολιτικής. Αντιθέτως, αποσκοπεί στην ανάθεση στην Κυβέρνηση της υποχρέωσης, κατά την άσκηση της νομοθετικής πρωτοβουλίας, να παρέχει πλήρη, δημόσια και ελέγξιμη αιτιολόγηση των προτεινόμενων ρυθμίσεων και να αποδέχεται τη μεταγενέστερη αξιολόγηση των αποτελεσμάτων τους. Επομένως, η αρχή αποσκοπεί στην ενίσχυση της θεσμικής λογοδοσίας και στην εμπέδωση μιας πολιτικής κουλτούρας ευθύνης, τεκμηρίωσης και αποτίμησης των αποτελεσμάτων των δημόσιων πολιτικών.

Όπως γίνεται σαφές, η σημασία της συνταγματικής κατοχύρωσης της αρχής της υπεύθυνης άσκησης πολιτικής θα ήταν ιδιαίτερα χρήσιμη σε ένα κοινοβουλευτικό σύστημα όπως το ελληνικό, όπου η Κυβέρνηση διαθέτει, κατά κανόνα, κοινοβουλευτική πλειοψηφία και, επομένως, έχει την ευχέρεια όχι μόνο να προτείνει αλλά και να ψηφίζει τα νομοσχέδια που η ίδια επισπεύδει, περιορίζοντας συχνά τον ρόλο της Βουλής σε τυπική διαδικασία αριθμητικής έγκρισης των κυβερνητικών επιλογών.

2. Το κενό της σημερινής νομοθέτησης

Οι σκέψεις αυτές δεν εισάγουν ριζικά νέες αρχές και ιδέες. Συστηματοποιούν υφιστάμενες τάσεις καλής νομοθέτησης, ορθολογικής διακυβέρνησης, διαφάνειας και θεσμικής λογοδοσίας που εν πολλοίς έχουν αποτυπωθεί στον νόμο. Συνδέουν, έτσι, τη διάγνωση του προβλήματος με την κανονιστική παρέμβαση, την επιλογή του μέσου με την δυνατότητα εφαρμογής του, την πολιτική εξαγγελία με τη μέτρηση του αποτελέσματος και τη νομοθετική πράξη με τη δημόσια αποτίμηση των συνεπειών της.

Το ισχύον Σύνταγμα ήδη αναγνωρίζει, ιδίως μέσω των άρθρων 74 και 75, ότι η νομοθετική λειτουργία συνοδεύεται από διαδικαστικές εγγυήσεις ενημερωμένης κοινοβουλευτικής κρίσης. Το άρθρο 74 απαιτεί συνοδευτική αιτιολόγηση των νομοσχεδίων και προβλέπει τη μη συζήτηση προτάσεων που δεν πληρούν τους προβλεπόμενους όρους, ενώ το άρθρο 75 θεσπίζει την έκθεση του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους ως αναγκαία προϋπόθεση για τη συζήτηση δημοσιονομικά επιβαρυντικών ρυθμίσεων. Ήδη, λοιπόν, η συνταγματική τάξη αντιμετωπίζει τη νομοθέτηση ως διαδικασία συνυφασμένη με την ενημέρωση, την αιτιολόγηση και την εκτίμηση των συνεπειών. Το Σύνταγμα δεν επιβάλλει, όμως, ένα πλήρες σύστημα προληπτικής τεκμηρίωσης, αξιολόγησης μακροπρόθεσμων επιπτώσεων(outcome) και εκ των υστέρων αποτίμησης της εφαρμογής του νόμου.

Έτσι, η εμπειρία δείχνει ότι οι υφιστάμενες εγγυήσεις δεν επαρκούν. Η Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης, ως θεσμοθετημένο πληροφοριακό έγγραφο που συνοδεύει τα νομοσχέδια κατά την κοινοβουλευτική διαδικασία, θα μπορούσε να αποτελέσει σημαντικό εργαλείο καλής νομοθέτησης. Στην πράξη, όμως, συχνά περιορίζεται στην τυπική εισφορά μιας ελλιπούς αιτιολογικής έκθεσης που απλώς αναδιατυπώνει, συνήθως, τις ρυθμίσεις των νομοσχεδίων, χωρίς ουσιαστικά ελέγξιμη τεκμηρίωση, χωρίς ακριβή αποτύπωση των πραγματικών δεδομένων, χωρίς επαρκή σύγκριση εναλλακτικών λύσεων και χωρίς σαφή πρόβλεψη των όρων εφαρμογής του νόμου.

3. Πριν από τον νόμο: Τεκμηρίωση

Η αρχή για την υπεύθυνη άσκηση πολιτικής θα μπορούσε να εξειδικευθεί με την ανάθεση στην Κυβέρνηση δύο διακριτών αλλά αλληλένδετων υποχρεώσεων, που συνδέονται με τα δύο πρώτα στάδια της ζωής ενός νόμου, της νομοθέτησης και της εφαρμογής: Η πρώτη υποχρέωση αφορά στην εκ των προτέρων τεκμηρίωση των νομοσχεδίων. Η δεύτερη αφορά στην εκ των υστέρων αξιολόγηση των αποτελεσμάτων των νόμων και στην μελλοντική αξιοποίηση των συμπερασμάτων αυτής . Με τον τρόπο αυτό, η νομοθέτηση δεν θα αντιμετωπιζόταν ως στιγμιαία πράξη ψήφισης ενός κειμένου, αλλά ως κύκλος δημόσιας πολιτικής που αρχίζει με τη διάγνωση ενός προβλήματος, συνεχίζεται με την επιλογή του κατάλληλου ρυθμιστικού μέσου και με την χάραξη τεκμηριωμένης πολιτικής (evidence/data-based policy), ολοκληρώνεται με την εφαρμογή του νόμου και επανεξετάζεται μέσω της αποτίμησης των αποτελεσμάτων του.

Ως προς την πρώτη υποχρέωση, που διέπει το προνομοθετικό στάδιο, κάθε κυβερνητικό νομοσχέδιο πρέπει να συνοδεύεται, καταρχάς, από σαφή προσδιορισμό του συγκεκριμένου δημόσιου προβλήματος που επιδιώκεται να αντιμετωπισθεί. Δεν αρκεί η επίκληση μιας γενικής ανάγκης μεταρρύθμισης ούτε η επανάληψη αφηρημένων σκοπών δημοσίου συμφέροντος. Θα πρέπει να καθίσταται σαφές ποιο ακριβώς είναι το πρόβλημα, ποια είναι τα αίτια που το εξέθρεψαν, ποια πραγματικά δεδομένα επιβεβαιώνουν την ύπαρξή του και γιατί το ισχύον καθεστώς κρίνεται ανεπαρκές.

Αφού προσδιοριστεί το πρόβλημα και οι συνθήκες-αιτίες που το δημιούργησαν, πρέπει να αιτιολογείται πειστικά η επιλογή του συγκεκριμένου ρυθμιστικού μέσου. Η νομοθέτηση δεν είναι πάντοτε το μόνο ούτε κατ’ ανάγκην το καταλληλότερο εργαλείο άσκησης δημόσιας πολιτικής. Μάλιστα, σύμφωνα με τις αρχές της Νομοτεχνικής, θα έπρεπε να είναι το τελευταίο μέσο ρύθμισης, όταν όλα τα άλλα δεν θα απέδιδαν τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Επομένως, η Κυβέρνηση θα πρέπει να εξηγεί γιατί προκρίνει την νομοθέτηση ως το κατάλληλο μέσο άσκησης πολιτικής και όχι κάποια άλλη μη κανονιστική μορφή δράσης, όπως λ.χ., διοικητική αναδιοργάνωση, ενημερωτική εκστρατεία, παροχή κινήτρων κλπ. Κυρίως, όμως, θα πρέπει να αιτιολογεί την επιλογή της συγκεκριμένης ρύθμισης έναντι άλλων εναλλακτικών λύσεων ή έναντι της διατήρησης του ισχύοντος καθεστώτος. Η αιτιολόγηση μπορεί να στηρίζεται σε αριθμητικά στοιχεία, έρευνες, μελέτες, καλές πρακτικές, συγκριτική εμπειρία ή άλλα αξιόπιστα δεδομένα.

Στη συνέχεια, η τεκμηρίωση πρέπει να περιλαμβάνει εμπεριστατωμένη εκτίμηση των βασικών διοικητικών, κοινωνικών, οικονομικών και κανονιστικών συνεπειών της προτεινόμενης ρύθμισης: Ένας νόμος επηρεάζει, πρακτικά, τη συμπεριφορά των πολιτών, τη λειτουργία της διοίκησης, την οικονομική δραστηριότητα, τις κοινωνικές σχέσεις και τη συνοχή του κανονιστικού πλαισίου. Για τον λόγο αυτό, η νομοθετική πρωτοβουλία πρέπει να συνοδεύεται από σοβαρή εκτίμηση των αναμενόμενων επιπτώσεων, καθώς και από την πρόβλεψη τρόπων αντιμετώπισης των δυσχερειών που είναι πιθανό να ανακύψουν κατά την εφαρμογή της.

Ιδιαίτερη σημασία έχει η ειδική αναφορά στον αναγκαίο διοικητικό μηχανισμό εφαρμογής του νόμου: Πολλές νομοθετικές ρυθμίσεις αποτυγχάνουν επειδή δεν συνοδεύονται από την αναγκαία διοικητική προετοιμασία. Χωρίς επαρκείς πόρους, κατάλληλη στελέχωση, σαφείς αρμοδιότητες, τεχνική υποδομή και ρεαλιστικό χρονοδιάγραμμα, ακόμη και μια ορθά προσανατολισμένη ρύθμιση μπορεί να παραμείνει ανεφάρμοστη ή να εφαρμοστεί αποσπασματικά. Η Κυβέρνηση, επομένως, θα πρέπει να εξηγεί ποια είναι τα αρμόδια όργανα, τα μέσα και οι πόροι που τους εκχωρούνται και οι πρακτικές προϋποθέσεις για την εκτέλεση της διοικητικής αρμοδιότητάς τους

Η τεκμηρίωση αυτή ολοκληρώνεται με τον προσδιορισμό των στόχων και του επιδιωκόμενου σκοπού, δηλαδή των άμεσων και έμμεσων αποτελεσμάτων που αναμένονται, και των ποσοτικών ή ποιοτικών και χρονικά προσδιορισμένων δεικτών μέτρησης των αποτελεσμάτων που προσδοκούνται, βάσει των οποίων θα μπορέσει να αξιολογηθεί μεταγενέστερα η επιτυχία της ρύθμισης. Η διάκριση μεταξύ βραχυχρόνιων αποτελεσμάτων και μακροχρόνιων ουσιαστικών επιπτώσεων είναι κρίσιμη. Άλλο είναι το διοικητικό ή κανονιστικό προϊόν μιας ρύθμισης (άμεσο/βραχυχρόνιο αποτέλεσμα-output), που είναι ευκολότερα επιτεύξιμο, και άλλο η πραγματική μεταβολή που επιφέρει η ρύθμιση στην κοινωνική ή οικονομική πραγματικότητα (έμμεσο/μακροπρόθεσμο αποτέλεσμα- outcome), η μέτρηση της οποίας γίνεται πιο δύσκολα. Η διαφορά γίνεται κατανοητή με το εξής απλό παράδειγμα: Στόχος είναι η αύξηση κατά 20% των προστίμων που καταλογίζονται για παραβάσεις του Κώδικα Οδικής Κυκλοφορίας , ενώ σκοπός είναι η μείωση των τροχαίων ατυχημάτων στη χώρα, σε μια συγκεκριμένη χρονική περίοδο. Προκειμένου να είναι ουσιαστική η αξιολόγηση της επιτυχίας μιας ρύθμισης, επομένως, πρέπει οι στόχοι να είναι, κατά το δυνατόν, συγκεκριμένοι και συνδεδεμένοι με τον μακροπρόθεσμο σκοπό του νόμου.

4. Η Βουλή ως θεσμικός εγγυητής

Η τεκμηρίωση κατά το προνομοθετικό στάδιο θα μπορούσε να εξειδικεύεται περαιτέρω στον Κανονισμό της Βουλής, ο οποίος θα εξειδίκευε τα ελάχιστα κριτήρια ουσιαστικής πληρότητας και τη διαδικασία ελέγχου τους πριν από την εισαγωγή των νομοσχεδίων προς συζήτηση . Θα μπορούσε μάλιστα να προβλεφθεί και ότι, σε δεόντως αιτιολογημένες, όλως εξαιρετικές ή επείγουσες περιπτώσεις, η τεκμηρίωση ή ο έλεγχος πληρότητάς της θα μπορούσαν να παραλείπονται, εν όλω ή εν μέρει, εφόσον τούτο είναι αναγκαίο για την επιτάχυνση της διαδικασίας ψήφισης.

Σημειωτέον ότι η παράλειψη των ανωτέρω εγγυήσεων και η σχετική παράβαση του Κανονισμού της Βουλής δεν θα έπρεπε να θίγουν το κύρος του ψηφισθέντος νόμου ούτε να ιδρύουν λόγο αντισυνταγματικότητας ελέγξιμο από τα δικαστήρια. Οι σχετικές διαδικασίες θα πρέπει να νοηθούν ως ουσιώδεις εσωτερικές διαδικαστικές προϋποθέσεις της κοινοβουλευτικής διαδικασίας.

Ο έλεγχος πληρότητας και τεκμηρίωσης της αιτιολόγησης κατά το προνομοθετικό στάδιο, σύμφωνα με την προτεινόμενη συνταγματική διάταξη και τον Κανονισμό της Βουλής, θα μπορούσε να ασκείται εντός της Βουλής, από τον Πρόεδρο της Ολομέλειας, κατόπιν εισήγησης της αρμόδιας κοινοβουλευτικής επιτροπής και γνώμης της Επιστημονικής Υπηρεσίας της Βουλής. Με τον τρόπο αυτό θα διασφαλιζόταν, επίσης, ότι οι εγγυήσεις αυτές διατηρούν τον κοινοβουλευτικό τους χαρακτήρα και δεν μετατρέπονται σε εξωτερικό veto.

Καθοριστικής σημασίας θα ήταν οι συνέπειες της μη τήρησης των υποχρεώσεων αυτών. Μια ισορροπημένη λύση θα ήταν, ίσως, η δυνατότητα αναβολής της συζήτησης κυβερνητικού νομοσχεδίου στην Ολομέλεια της Βουλής, εφόσον δεν έχει προηγουμένως διαπιστωθεί η πλήρης τήρηση των απαιτήσεων τεκμηρίωσης. Η αναβολή αυτή, με την επιφύλαξη των εξαιρετικών ή επειγουσών περιπτώσεων, θα λειτουργούσε ως εσωτερικό κοινοβουλευτικό μέτρο διασφάλισης της θεσμικής τεκμηρίωσης της νομοθετικής διαδικασίας και όχι ως κύρωση.

Στο προνομοθετικό στάδιο προτείνεται, συμπερασματικά, να εισαχθεί ένας μηχανισμός ενίσχυσης της κοινοβουλευτικής ευθύνης, αποφεύγοντας παράλληλα την «δικαστικοποίηση» της πολιτικής διαδικασίας. Έτσι, αντί της σημερινής υποβολής της τυπικής αιτιολογικής έκθεσης θα απαιτείται στοιχειωδώς, έστω, επαληθεύσιμη τεκμηρίωση, ικανή να καταστήσει την κοινοβουλευτική κρίση πραγματικά ενημερωμένη και ουσιαστική. Η Βουλή θα μπορούσε, επομένως, να συζητά επί συγκεκριμένων δεδομένων, εναλλακτικών επιλογών, εκτιμώμενων συνεπειών, πόρων και στόχων, αυξάνοντας τις πιθανότητες επιτυχούς εφαρμογής των νέων ρυθμίσεων.

5. Ο ρόλος των Επιτελικών Στελεχών στην νομοπαρασκευή

Στο σημείο αυτό αναδεικνύεται και ο κρίσιμος ρόλος των Επιτελικών Στελεχών της διοίκησης, των νομοτεχνών, των αναλυτών δημόσιας πολιτικής και των αναλυτών ψηφιακής πολιτικής, οι οποίοι διαθέτουν ειδική εκπαίδευση και εμπειρία στη νομοπαρασκευή και στον σχεδιασμό εφαρμόσιμων και εμπεριστατωμένων δημόσιων πολιτικών. Η ύπαρξη ενός επαγγελματικού, ειδικά καταρτισμένου και θεσμικά σταθερού πυρήνα νομοπαρασκευής και πολιτικής ανάλυσης υποστηριζόμενης και από αριθμητικά δεδομένα, διασφαλίζει τη συνέχεια της διοικητικής γνώσης, τη θεσμική μνήμη ως προς προηγούμενες ρυθμιστικές επιλογές, αστοχίες ή επιτυχημένες πρακτικές και την εμπειρία έγκαιρου εντοπισμού των πιθανών προβλημάτων εφαρμοσιμότητας των προτεινόμενων ρυθμίσεων. Αντιμετωπίζει, επίσης, την αποσπασματικότητα της πολιτικής πρωτοβουλίας κατά την ταχεία εναλλαγή κυβερνητικών προτεραιοτήτων και τελικά, ενισχύει την ποιότητα της νομοθέτησης και την ρεαλιστική εφαρμογή του νόμου.

Η συμβολή των Επιτελικών Στελεχών δεν αναιρεί ούτε μπορεί να υποκαταστήσει την πολιτική ευθύνη της Κυβέρνησης ή την αποφασιστική αρμοδιότητα της Βουλής· θα λειτουργούσε όμως ως αναγκαίο τεχνικό και θεσμικό υπόβαθρο της υπεύθυνης άσκησης πολιτικής, εφόσον τα στελέχη αξιοποιούνταν προς την κατεύθυνση αυτή, και εάν τους παρεχόταν η δυνατότητα να εφαρμόζουν απερίσπαστα τις γνώσεις τους.

6. Μετά τον νόμο: Αποτίμηση

Η δεύτερη υποχρέωση που συνάγεται από την αρχή της υπεύθυνης άσκησης πολιτικής, αυτή της εκ των υστέρων αξιολόγησης των αποτελεσμάτων των νόμων, θα ακολουθούσε μετά την εφαρμογή κάθε νόμου: Μετά την πάροδο συγκεκριμένου χρονικού διαστήματος από τη δημοσίευση και την εφαρμογή του νόμου, θα μπορούσε να εξετάζεται αν η αρχική νομοθετική επιλογή εφαρμόστηκε πλήρως και αν δικαιώθηκε στην πράξη. Όπως εύστοχα διατυπώνεται στην θεωρία της διοίκησης οργανισμών (management) : «Ό,τι δεν μετριέται, δεν διοικείται· και ό,τι δεν αξιολογείται, επαναλαμβάνει τα λάθη του». Κατά συνέπεια, η εκ των υστέρων αποτίμηση του νόμου αποτελεί αναγκαίο μηχανισμό δημοκρατικής λογοδοσίας και θεσμικής μάθησης.

Ο έλεγχος αυτός, που, επίσης, θα κατοχυρωνόταν συνταγματικά, θα μπορούσε να διεξάγεται από ανεξάρτητη Αρχή, με εχέγγυα αντικειμενικότητας και ανεξαρτησίας. Η Αρχή θα όφειλε να υποβάλλει δημόσια έκθεση αποτίμησης της εφαρμογής του νόμου. Η έκθεση θα αξιολογούσε τα επιδιωκόμενα και τα παραχθέντα αποτελέσματα εφαρμογής του νόμου, άμεσα (output) και μακροπρόθεσμα (outcome), θα μετρούσε τον βαθμό επίτευξης των στόχων και θα εξέταζε τη σχέση μεταξύ σκοπού, στόχων, μέσων, εφαρμογής και αποτελέσματος, με βάση τους δείκτες που θα είχαν τεθεί στο νομοσχέδιο, πριν την ψήφισή του.

Στην ίδια έκθεση θα μπορούσαν να καταγράφονται οι σχεδιαστικές αστοχίες, τα προβλήματα εφαρμογής, οι αποκλίσεις από τους αρχικούς στόχους και οι ανεπιθύμητες συνέπειες της ρύθμισης. Η ανεξάρτητη αρχή θα μπορούσε να προτείνει, αναλόγως των ευρημάτων της, την αναθεώρηση, την κατάργηση ή τη διατήρηση των ρυθμίσεων υπό την ισχύουσα μορφή.Η αρμοδιότητά της, όμως, δεν θα είχε χαρακτήρα κύρωσης ούτε θα υποκαθιστούσε την κοινοβουλευτική διαδικασία. Θα αποτελούσε γνώμη για την διευκόλυνση της θεσμικής λογοδοσίας, ως προς το βαθμό συνέπειας μεταξύ εξαγγελθέντων στόχων και πραγματικών αποτελεσμάτων.

7. Όταν ο νόμος αποτυγχάνει: Ποιος ευθύνεται;

Ένα ακόμα ενδιαφέρον σημείο που ανακύπτει από τις ανωτέρω διαπιστώσεις συνδέεται με τη συζήτηση για την αξιολόγηση της δημόσιας διοίκησης και των δημοσίων υπαλλήλων. Η αξιολόγηση δεν πρέπει να εξαντλείται στο ερώτημα αν η διοίκηση εφάρμοσε ορθά τον νόμο, αλλά πρέπει να επεκτείνεται και στο προγενέστερα αναφυόμενο ερώτημα του αν ο νόμος ήταν εξαρχής εφαρμόσιμος. Σε αντίθετη περίπτωση, δημιουργείται θεσμική ασυμμετρία: Ο εφαρμοστής αξιολογείται, ενώ ο σχεδιαστής της πολιτικής παραμένει ουσιαστικά ανεξέλεγκτος ως προς την ποιότητα, τη ρεαλιστικότητα και την εφαρμοσιμότητα των επιλογών του.

Δεν πρέπει να παραβλέπεται, ωστόσο, ότι τόσο η Κυβέρνηση όσο και η Διοίκηση ανήκουν στην ίδια λειτουργία, την Εκτελεστική. Η εφαρμογή της αρχής της υπεύθυνης άσκησης πολιτικής, επομένως, θα επέτρεπε ακριβέστερο -και δικαιότερο- καταμερισμό ευθύνης μεταξύ Κυβέρνησης και Διοίκησης· διότι είναι άλλο πράγμα η διοικητική αδράνεια ή αμέλεια και άλλο η αδυναμία εφαρμογής ενός νόμου που ψηφίστηκε χωρίς επαρκείς πόρους, χωρίς σαφείς αρμοδιότητες, χωρίς ρεαλιστικό χρονοδιάγραμμα, χωρίς τεχνική υποδομή ή χωρίς ακριβή εκτίμηση των συνεπειών του. Στην πρώτη περίπτωση, η ευθύνη εντοπίζεται κυρίως στη διοίκηση. Στη δεύτερη, η ευθύνη ανάγεται στον κυβερνητικό σχεδιασμό.

Η αρχή της υπεύθυνης άσκησης πολιτικής δεν αποσκοπεί, βέβαια, στην εξομοίωση της πολιτικής ευθύνης της Κυβέρνησης με την υπηρεσιακή ευθύνη των δημοσίων υπαλλήλων. Επιβάλλει όμως έναν ελάχιστο κανόνα θεσμικής συνέπειας: Η Κυβέρνηση, ως φορέας του πολιτικού σχεδιασμού και της νομοθετικής πρωτοβουλίας, οφείλει να λογοδοτεί για την ποιότητα των επιλογών που η Διοίκηση καλείται κατόπιν να εφαρμόσει .

Η ανωτέρω διάκριση έχει ιδιαίτερη σημασία σε μια χρονική περίοδο κατά την οποία η αξιολόγηση των δημοσίων υπαλλήλων προβάλλεται ως κύριο μέσο βελτίωσης της αποτελεσματικότητας του κράτους και, ενίοτε, συνδέεται ακόμη και με ευρύτερες προτάσεις συνταγματικής αναθεώρησης που αφορούν την υπηρεσιακή κατάσταση αυτών. Η αξιολόγηση των δημοσίων υπαλλήλων, συνεπώς- πέρα από την αδιαμφισβήτητη αξία της – , θα ήταν και λειτουργικά αναγκαία, εφόσον εντασσόταν σε έναν ευρύτερο θεσμικό σχεδιασμό της δημόσιας λογοδοσίας.

8. Λογοδοσία και ενημερωμένη ψήφος

Βεβαίως, η εκλογική διαδικασία είναι και παραμένει ο θεμελιώδης μηχανισμός πολιτικής λογοδοσίας. Η Κυβέρνηση λογοδοτεί πρωτίστως ενώπιον του εκλογικού σώματος. Η περιοδική εκλογική αξιολόγηση, όμως, δεν αρκεί από μόνη της για να διασφαλίσει ουσιαστική και αντικειμενική λογοδοσία, αν οι πολίτες δεν διαθέτουν αξιόπιστη πληροφόρηση για το περιεχόμενο, τους στόχους και τα αποτελέσματα των κυβερνητικών επιλογών. Ο σχηματισμός δημοκρατικής κρίσης και η εκλογική διαδικασία καθίστανται ουσιαστικότεροι, όταν βασίζονται σε τεκμηριωμένες πολιτικές επιλογές και σε δημόσια διαθέσιμη αξιολόγηση των αποτελεσμάτων τους που επιτρέπει την σύγκριση μεταξύ λόγων και έργων.

Παράλληλα, η αρχή της υπεύθυνης άσκησης πολιτικής θα ενίσχυε τον κοινοβουλευτικό έλεγχο. Όταν τα κυβερνητικά νομοσχέδια συνοδεύονται από ουσιαστική τεκμηρίωση, η κοινοβουλευτική συζήτηση μπορεί να μετατοπιστεί από το επίπεδο των γενικών διακηρύξεων στο επίπεδο των συγκεκριμένων δεδομένων. Οι βουλευτές θα έχουν τη δυνατότητα να ελέγχουν τη διάγνωση του προβλήματος, την επιλογή του μέσου, τις εναλλακτικές λύσεις, τις προβλεπόμενες συνέπειες, τους πόρους εφαρμογής και τους δείκτες επιτυχίας, συνεκτιμώντας και τη γνώμη της Επιστημονικής Επιτροπής της Βουλής. Η Βουλή, έτσι, θα ασκούσε ουσιαστικότερο ρόλο στην επεξεργασία και στον έλεγχο των κυβερνητικών επιλογών και ο ρόλος της δεν θα περιοριζόταν σε τυπική έγκριση αυτών.

9. Η ανάγκη συνταγματικής κατοχύρωσης

Από την εξέταση της παραπάνω προβληματικής προκύπτει ότι η συνταγματική κατοχύρωση της υπεύθυνης, τεκμηριωμένης νομοθέτησης και της εκ των υστέρων αξιολόγησης των αποτελεσμάτων της θα βελτίωνε τις πιθανότητες ψήφισης ποιοτικότερων νόμων και τις πιθανότητες επιτυχέστερης εφαρμογής τους. Θα παρείχε ένα (προαιρετικό) στοιχείο ανατροφοδότησης για την Κυβέρνηση και τη Βουλή για τη βελτίωση της διαδικασίας άσκησης της προνομοθετικής διαδικασίας και της νομοθετικής και εκτελεστικής λειτουργίας. Θα έθετε θεσμικά αντίβαρα στην «υπεροχή», όπως έντονα παρατηρείται, της εκτελεστικής εξουσίας έναντι της νομοθετικής. Θα καθιστούσε ευχερέστερο τον καταμερισμό ευθύνης μεταξύ των δύο πυλώνων της εκτελεστικής λειτουργίας, της Κυβέρνησης και της Διοίκησης, ανάλογα με το έργο που πράγματι επιτέλεσε η καθεμία. Θα ενίσχυε τον κοινοβουλευτικό έλεγχο και τον ρόλο της Βουλής. Θα ενίσχυε, την ποιότητα της συμμετοχής των πολιτών στις δημοκρατικές διαδικασίες και θα συνέβαλλε στη διαμόρφωση μιας πιο ώριμης, ενημερωμένης και υπεύθυνης ψήφου εκ μέρους τους .

Στο σημείο αυτό ανακύπτει αναγκαστικά το ερώτημα: Ποια πρόσθετη αξία θα είχε η συνταγματική κατοχύρωση εγγυήσεων ίδιων ή παρεμφερών με εκείνες που ήδη προβλέπονται στην κοινή νομοθεσία, όπως λ.χ. στον ν. 4622/2019 περί επιτελικού κράτους;

Η αναβάθμιση των ανωτέρω εγγυήσεων από το επίπεδο του κοινού νόμου στο επίπεδο του Συντάγματος θα τους προσέδιδε, καταρχάς, αυξημένη θεσμική ανθεκτικότητα έναντι της εκάστοτε κυβερνητικής πλειοψηφίας. Η συνταγματική κατοχύρωση δεν θα επέτρεπε την αποδυνάμωση, την μεταβολή ή κατάργησή τους με απλή νομοθετική παρέμβαση. Δεν είναι τυχαίο ότι οι τελευταίοι σχετικοί νόμοι, ο ν. 4048/2012 και ο ν. 4622/2019, αποδείχθηκαν στην πράξη ευάλωτοι στις εναλλασσόμενες κυβερνητικές πλειοψηφίες και έτυχαν περιορισμένης εφαρμογής. Οι εγγυήσεις που προβλέπουν έχουν σε μεγάλο βαθμό μεταβληθεί σε lex imperfecta: Προβλέπουν διαδικαστικές υποχρεώσεις, χωρίς όμως να συνοδεύονται από αποτελεσματικό μηχανισμό ελέγχου ή κύρωσης, ιδίως αφού η εξέταση της νομοθετικής διαδικασίας θεωρείται, κατά την κρατούσα άποψη στη θεωρία και τη νομολογία, ότι ανήκει στα interna corporis της Βουλής. Ακριβώς αυτή η εμπειρική διαπίστωση αποτελεί ένα από τα ισχυρότερα επιχειρήματα υπέρ της συνταγματικής αναβάθμισης.

Η περιορισμένη δυνατότητα δικαστικής προστασίας, άλλωστε, δεν αναιρεί τη συνταγματική σημασία μιας τέτοιας ρύθμισης. Το Σύνταγμα περιέχει και διατάξεις κατευθυντήριου ή οργανωτικού χαρακτήρα, οι οποίες έχουν πλήρη κανονιστική αξία, έστω και αν δεν θεμελιώνουν πάντοτε άμεση και πλήρως δικαστικώς επιδιώξιμη αξίωση, όπως λ.χ. το άρθρο 21 του Συντάγματος, για το κοινωνικό κράτος. Οι διατάξεις αυτές δεσμεύουν τα κρατικά όργανα, προσανατολίζουν τη νομοθετική και διοικητική δράση και λειτουργούν ως ερμηνευτικά και ελεγκτικά κριτήρια, χωρίς η περιορισμένη δικαστική τους αγωγιμότητα να μειώνει τη συνταγματική τους φύση.

Περαιτέρω, η συνταγματική κατοχύρωση θα μετέβαλλε και τη θεσμική βαρύτητα της παράβασης: Η παράλειψη τεκμηρίωσης, η πλημμελής ανάλυση των συνεπειών ενός νόμου ή η απουσία εκ των υστέρων αξιολόγησης δεν θα είχαν πλέον το χαρακτήρα απλής διοικητικής αμέλειας ή εσωτερικής αδυναμίας της προνομοθετικής διαδικασίας. Θα αποκτούσαν χαρακτήρα θεσμικής απόκλισης από συνταγματική επιταγή. Με τον τρόπο αυτό, ακόμη και αν ο δικαστικός έλεγχος παρέμενε περιορισμένος, η παράβαση θα είχε αυξημένη πολιτική, κοινοβουλευτική και δημόσια απαξία.

Επομένως, η αποτελεσματικότητα μιας τέτοιας συνταγματικής αρχής θα μπορούσε να στηριχθεί κυρίως σε ενδογενείς κοινοβουλευτικές εγγυήσεις. Κρίσιμος θα ήταν ο αυξημένος ρόλος της ίδιας της Βουλής, του Προέδρου της ως μονομελούς κοινοβουλευτικού οργάνου, της Επιστημονικής Υπηρεσίας της Βουλής, η οποία περιβάλλεται από τεκμήριο επιστημονικής επάρκειας και θεσμικής ουδετερότητας, καθώς και της προβλεπόμενης ανεξάρτητης αρχής εκ των υστέρων αξιολόγησης, η οποία θα διέθετε επαρκή εχέγγυα λειτουργικής -ίσως και προσωπικής- ανεξαρτησίας. Οι θεσμοί αυτοί θα μπορούσαν να λειτουργήσουν ως μηχανισμοί δεοντολογικού, επιστημονικού και πολιτικού ελέγχου της νομοθετικής διαδικασίας, χωρίς να απαιτείται κατ’ ανάγκην παρέμβαση της δικαστικής λειτουργίας.

Κατόπιν των ανωτέρω, η αρχή της υπεύθυνης άσκησης πολιτικής, όπως εξειδικεύτηκε ήδη υπό τη μορφή της τεκμηριωμένης νομοθέτησης και της εκ των υστέρων αξιολόγησης της εφαρμογής της, δεν μπορεί να παραμένει αποκλειστικά στο επίπεδο της κοινής νομοθεσίας, όσο αναγκαία και αν είναι η περαιτέρω νομοθετική της εξειδίκευση. Η απλή νομοθετική πρόβλεψη έχει ασφαλώς το πλεονέκτημα της ευελιξίας, δεν διαθέτει όμως την αυξημένη κανονιστική αντοχή που απαιτείται για μια αρχή συνδεόμενη με την ποιότητα της νομοθέτησης, τη λογοδοσία της Κυβέρνησης (ο πολιτικός σχεδιασμός της οποίας στηρίζεται στη διάθεση δημόσιων πόρων) και την αποτελεσματική εφαρμογή των νόμων. Η αρχή της υπεύθυνης άσκησης πολιτικής πρέπει να αποκτήσει συνταγματική κατοχύρωση, ενδεχομένως με αναθεώρηση του άρθρου 74 του Συντάγματος, ή και του άρθρου 101 Α, λαμβάνοντας αυξημένη θεσμική βαρύτητα, ως θεμελιώδης εγγύηση διαφάνειας, λογοδοσίας και αποτελεσματικής λειτουργίας της κοινοβουλευτικής δημοκρατίας.