Πρόστιμα αυθαιρέτων: από την προσφυγή στο ΣΥΠΟΘΑ έως την ακύρωση στο ΣτΕ

Α. Ένας χάρτης με αυστηρές προθεσμίες

Το πρόστιμο αυθαιρέτου δεν είναι ένα χαρτί. Είναι μια διαδρομή με σταθμούς, όπου κάθε σταθμός έχει δικό του όργανο, δικό του ένδικο βοήθημα και δική του αποκλειστική προθεσμία: τριάντα ημέρες για το ΣΥΠΟΘΑ, εξήντα για το Διοικητικό Εφετείο, εξήντα για το Συμβούλιο της Επικρατείας. Και έχει κι ένα παρακλάδι, σκοτεινότερο, για όσους χάσουν το τρένο: τη μεταφορά της υπόθεσης από την πολεοδομία στην εφορία, όπου το παιχνίδι συνεχίζεται με άλλους, πολύ στενότερους κανόνες.

Ο οδηγός που ακολουθεί χαρτογραφεί ολόκληρη τη διαδρομή. Γράφεται με διπλό αποδέκτη: τον ιδιοκτήτη που κρατά στα χέρια του μια έκθεση αυτοψίας, αλλά και τον μηχανικό που, στην πράξη, είναι σχεδόν πάντοτε ο πρώτος επαγγελματίας που τη διαβάζει και ο πρώτος που θα εντοπίσει το σφάλμα της. Σε αυτό το τελευταίο θα επανέλθω, γιατί εκεί κρίνονται οι περισσότερες υποθέσεις.

Β. Η αφετηρία: η έκθεση αυτοψίας

Η διαδρομή ξεκινά με την έκθεση αυτοψίας της αρμόδιας Υπηρεσίας Δόμησης, με την οποία διαπιστώνεται η αυθαίρετη κατασκευή ή αλλαγή χρήσης. Η έκθεση προσδιορίζει τη θέση του αυθαιρέτου με συντεταγμένες στο σύστημα αναφοράς ΕΓΣΑ ’87, περιλαμβάνει συνοπτική περιγραφή με σκαρίφημα, τις διαστάσεις και τις πολεοδομικές διατάξεις που φέρονται παραβιασμένες, και υπολογίζει δύο πρόστιμα: το εφάπαξ πρόστιμο ανέγερσης και το ετήσιο πρόστιμο διατήρησης, που τρέχει μέχρι την κατεδάφιση ή τη νομιμοποίηση. Τα ποσά, υπολογιζόμενα επί αντικειμενικών αξιών με συντελεστές, φθάνουν συχνά σε ύψη δυσβάστακτα.

Δύο χαρακτηριστικά της έκθεσης καθορίζουν όλη τη συνέχεια. Πρώτον, είναι πράξη πραγματοπαγής: βαρύνει το ίδιο το ακίνητο και όχι το εκάστοτε πρόσωπο, με συνέπειες που ακολουθούν το ακίνητο και σε κάθε μελλοντική μεταβίβαση. Δεύτερον, είναι πρωτίστως τεχνικό έγγραφο: εμβαδά, κατατάξεις, χρόνος κατασκευής, τιμές ζώνης. Ό,τι νομικό επιχείρημα θα ακολουθήσει στη διαδρομή, εδώ έχει τη ρίζα του.

Γ. Πρώτος σταθμός: η ενδικοφανής προσφυγή στο ΣΥΠΟΘΑ

Κατά της έκθεσης αυτοψίας ασκείται ενδικοφανής προσφυγή ενώπιον του οικείου Συμβουλίου Πολεοδομικών Θεμάτων και Αμφισβητήσεων, εντός αποκλειστικής προθεσμίας τριάντα ημερών από την κοινοποίηση. Η προσφυγή κατατίθεται στην Υπηρεσία Δόμησης, η οποία τη διαβιβάζει με τον φάκελο και την εισήγησή της στο ΣΥΠΟΘΑ. Η εμπρόθεσμη άσκησή της έχει μια πρακτική αξία που δύσκολα υπερτιμάται: η είσπραξη των προστίμων αναστέλλεται αυτοδικαίως μέχρι την έκδοση απόφασης.

Το ΣΥΠΟΘΑ κρίνει με αμιγώς αντικειμενικά κριτήρια, αποσυνδεδεμένα από κάθε υποκειμενική συμπεριφορά: ορθότητα κατάταξης της παράβασης, νομιμότητα και ορθότητα του υπολογισμού των προστίμων, επιτρεπτό τυχόν υπαγωγής σε νόμο τακτοποίησης, επάρκεια δικαιολογητικών (βλ. ΣτΕ 419/2021). Ένας ακόμη λόγος επιμέλειας σε αυτόν τον σταθμό: η δικογραφία που χτίζεται εδώ είναι, κατά βάση, η δικογραφία με την οποία θα πορευθεί η υπόθεση. Ισχυρισμοί και τεκμηρίωση που δεν τέθηκαν ενώπιον του ΣΥΠΟΘΑ δύσκολα προστίθενται αργότερα με πειστικότητα.

Δ. Δεύτερος σταθμός: η αίτηση ακύρωσης στο Διοικητικό Εφετείο

Κατά της απορριπτικής, ρητής ή σιωπηρής, απόφασης του ΣΥΠΟΘΑ ασκείται αίτηση ακύρωσης ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου, εντός προθεσμίας εξήντα ημερών. Οι υποθέσεις προστίμων αυθαιρέτων υπάγονται σε αυτό ανεξαρτήτως ποσού, ως ακυρωτικές διαφορές εφαρμογής της πολεοδομικής νομοθεσίας. Η φύση της δίκης είναι κρίσιμη για τη στρατηγική: το δικαστήριο ελέγχει νομιμότητα, όχι σκοπιμότητα. Προβάλλονται συνεπώς λόγοι όπως η πλημμελής ή ανεπαρκής αιτιολογία, η παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας, η εσφαλμένη ερμηνεία ή εφαρμογή των πολεοδομικών διατάξεων και ο εσφαλμένος υπολογισμός των προστίμων, από τις τιμές ζώνης έως τους συντελεστές.

Παράλληλα με την αίτηση ακύρωσης ασκείται αίτηση αναστολής εκτέλεσης, ώστε τα πρόστιμα να μην εισπραχθούν όσο εκκρεμεί η κύρια δίκη. Η αναστολή δεν είναι πολυτέλεια: χωρίς αυτήν, η υπόθεση μπορεί να κερδηθεί στο ακροατήριο και να έχει χαθεί στο ταμείο.

Ε. Τρίτος σταθμός: η έφεση στο Συμβούλιο της Επικρατείας

Κατά της απόφασης του Διοικητικού Εφετείου χωρεί έφεση ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, εντός εξήντα ημερών, εφόσον στην απόφαση εμφιλοχώρησε νομικό σφάλμα. Ο δρόμος προς το ΣτΕ στενεύει από το φίλτρο παραδεκτού του ν. 3900/2010: ο εκκαλών οφείλει να τεκμηριώσει ότι επί του κρίσιμου νομικού ζητήματος δεν υπάρχει νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ή ότι η εκκαλούμενη απόφαση έρχεται σε αντίθεση προς αυτήν. Το φίλτρο αυτό κάνει τη διατύπωση των λόγων υπόθεση χειρουργικής ακρίβειας, όχι όγκου.

ΣΤ. Το παρακλάδι της χαμένης προθεσμίας: από την πολεοδομία στην εφορία

Και τώρα το σενάριο που γεμίζει τα ραντεβού των δικηγόρων: η εξηκονθήμερη προθεσμία για το Διοικητικό Εφετείο πέρασε άπρακτη. Είτε γιατί ο ιδιοκτήτης δεν αντιλήφθηκε τη σημασία της κοινοποίησης, είτε γιατί περίμενε ρητή απόφαση που δεν ήρθε, είτε γιατί απλώς ήλπιζε ότι το ζήτημα θα ξεχαστεί. Το ζήτημα δεν ξεχνιέται. Η έκθεση οριστικοποιείται, τα πρόστιμα αποστέλλονται προς είσπραξη και βεβαιώνονται ταμειακά στο ΑΦΜ του υπόχρεου. Από εκείνη τη στιγμή, αντίδικος δεν είναι πλέον η πολεοδομία αλλά ο εισπρακτικός μηχανισμός του Δημοσίου: ατομική ειδοποίηση, στέρηση φορολογικής ενημερότητας, απειλή κατασχέσεων σε λογαριασμούς και ακίνητα.

Υπάρχει ακόμη δρόμος, αλλά είναι στενός. Κατά της ταμειακής βεβαίωσης και της ατομικής ειδοποίησης ασκείται ανακοπή των άρθρων 217 επόμενα του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, ενώπιον του αρμόδιου Διοικητικού Πρωτοδικείου, εντός τριάντα ημερών από την κοινοποίηση της προσβαλλόμενης πράξης, κατά κανόνα της ατομικής ειδοποίησης. Και επειδή η ανακοπή δεν αναστέλλει από μόνη της την εκτέλεση, ασκείται ταυτόχρονα αίτηση αναστολής, ώστε να παγώσουν οι εισπρακτικές ενέργειες μέχρι να κριθεί.

Η καθοριστική διαφορά με την κύρια διαδρομή βρίσκεται στο εύρος του ελέγχου. Στην ανακοπή ελέγχονται κατ’ αρχήν οι πλημμέλειες του νόμιμου τίτλου και της διαδικασίας είσπραξης: το κύρος και η πληρότητα της βεβαίωσης, η παραγραφή, η νομιμότητα των κοινοποιήσεων. Η ουσία του προστίμου, το αν δηλαδή το αυθαίρετο υπήρχε και αν τα ποσά υπολογίστηκαν σωστά, δεν επανεξετάζεται ελεύθερα, ακριβώς επειδή η έκθεση αυτοψίας κατέστη οριστική. Με μία σημαντική επιφύλαξη: αν η υποκείμενη πράξη ουδέποτε κοινοποιήθηκε νόμιμα στον υπόχρεο, τότε αμφισβητείται ότι οι προθεσμίες εκκίνησαν ποτέ, και το πεδίο του δικαστικού ελέγχου ανοίγει ξανά. Γι’ αυτό και ο φάκελος των κοινοποιήσεων, αποδεικτικά επίδοσης, θυροκολλήσεις, βεβαιώσεις τοιχοκόλλησης, είναι το πρώτο πράγμα που εξετάζουμε σε κάθε τέτοια υπόθεση. Το δίδαγμα πάντως παραμένει αμείλικτο: το παρακλάδι υπάρχει, αλλά είναι μονοπάτι σε γκρεμό. Η κύρια οδός κερδίζεται στις πρώτες προθεσμίες.

Ζ. Δικηγόρος και μηχανικός: η αποδόμηση της έκθεσης αυτοψίας

Έρχομαι στο σημείο που αφορά ιδιαίτερα τους μηχανικούς αναγνώστες. Πριν γίνω δικηγόρος υπήρξα μηχανικός, και εξακολουθώ να διαβάζω κάθε έκθεση αυτοψίας πρώτα ως τεχνικό κείμενο και μετά ως διοικητική πράξη. Η εμπειρία λέει ότι εκεί, στα τεχνικά της θεμέλια, κρίνονται οι περισσότερες υποθέσεις: στις εμβαδομετρήσεις και τις διαστάσεις, στην κατάταξη της παράβασης, στον χρόνο κατασκευής που τεκμηριώνεται ή ανατρέπεται με αεροφωτογραφίες και οικοδομικές άδειες, στις τιμές ζώνης και τους συντελεστές του υπολογισμού, στη δυνατότητα υπαγωγής σε νόμο τακτοποίησης, από τον ν. 4014/2011 και τον ν. 4178/2013 έως τον ν. 4495/2017, που μπορεί να καθιστά το πρόστιμο εν όλω ή εν μέρει ανέρειστο.

Κάθε τεχνικό σφάλμα της έκθεσης μεταφράζεται σε νομικό λόγο: η λανθασμένη εμβαδομέτρηση σε πλημμελή αιτιολογία, ο εσφαλμένος συντελεστής σε παράβαση των διατάξεων υπολογισμού, η αγνόηση υφιστάμενης υπαγωγής σε πλάνη περί τα πράγματα. Αυτή η μετάφραση είναι εξ ορισμού δουλειά δύο ειδικοτήτων. Ο μηχανικός τεκμηριώνει το σφάλμα με μετρήσεις, σχέδια και τεχνική έκθεση, ο δικηγόρος το μετατρέπει σε παραδεκτό και βάσιμο λόγο, στον σωστό σταθμό της διαδρομής και μέσα στη σωστή προθεσμία. Και επειδή, όπως σημειώθηκε, ό,τι δεν μπει εγκαίρως στον φάκελο του ΣΥΠΟΘΑ δύσκολα προστίθεται μετά, η συνεργασία των δύο πρέπει να ξεκινά την ημέρα που κοινοποιείται η έκθεση, όχι την παραμονή της δικασίμου. Οι μηχανικοί είναι σχεδόν πάντοτε οι πρώτοι που βλέπουν το σφάλμα. Το ζητούμενο είναι το σφάλμα αυτό να φτάσει στο αρμόδιο όργανο ως νομικός λόγος, πριν κλείσει το παράθυρο των τριάντα ημερών.

Η. Επίμετρο

Η διαδρομή των προστίμων αυθαιρέτων συγχωρεί τα πάντα εκτός από την αδράνεια. Συγχωρεί το αυθαίρετο, μέσω των νόμων τακτοποίησης. Συγχωρεί το σφάλμα της διοίκησης, μέσω της προσφυγής και της αίτησης ακύρωσης. Δεν συγχωρεί μόνο τη χαμένη προθεσμία, γιατί αυτή μετατρέπει έναν αμφισβητήσιμο υπολογισμό σε βεβαιωμένο χρέος. Στα αυθαίρετα, το ακριβότερο τετραγωνικό είναι η χαμένη προθεσμία.

Ο Δημήτριος Μ. Ζιαμπάρας είναι Δικηγόρος παρ’ Αρείω Πάγω, μέλος του Δικηγορικού Συλλόγου Αθηνών, και Διπλωματούχος Ηλεκτρολόγος Μηχανικός και Μηχανικός Υπολογιστών του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης. Ασχολείται συστηματικά με το πολεοδομικό και το διοικητικό δίκαιο, συνδυάζοντας τη νομική με την τεχνική ανάλυση των εκθέσεων αυτοψίας σε συνεργασία με μηχανικούς (www.ziamparas.gr και poiniko-cyber.gr).